Prace nad prezydenckim projektem ustawy o ochronie krajobrazu zmierzają ku końcowi. Jeżeli na dalszych etapach legislacyjnych nie ulegnie on większym zmianom, będziemy mieli do czynienia z pierwszą kompleksową regulacją dotyczącą tej problematyki.
Tak zwana ustawa krajobrazowa, już na etapie legislacyjnym wywołała duże spory polityczne, mimo, że jej regulacje, odnoszące się do spraw zagospodarowania przestrzennego oraz estetyki otoczenia, mają wpływać na przepisy prawa miejscowego, ograniczając ekspansję reklamodawców umieszczających wokół nas przeróżne szyldy reklamowe w sposób całkowicie dowolny. Podczas dotychczasowych prac w Sejmie i Senacie można było wyróżnić dwa przeciwne sobie obozy – Prezydenta RP, władz miast i gmin oraz organizacji pozarządowych, a po przeciwnej stronie – lobby reklamowego, którego działalność może zostać wysoce ograniczona za sprawą nowych regulacji. Przeciwnikami samej ustawy pozostawali także właściciele nieruchomości i inne osoby zarabiające na reklamach, w tym również na umieszczonych nielegalnie, np. bez zgody właścicieli nieruchomości.
Ustawa krajobrazowa ma wprowadzić zmiany do wielu innych aktów prawnych, dookreślając definicję m.in.: reklamy, szyldu, krajobrazu i krajobrazów kulturowych. Jednostki samorządu lokalnego mają dostać do dyspozycji nowe instrumenty mające na celu podniesienie jakości przestrzeni publicznych. Rady gmin będą upoważnione do określania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Na oznaczonych obszarach będzie można wprowadzać zakazy lokalizacji tablic i urządzeń reklamowych, a – co istotne dla już zastanej sytuacji – będzie możliwe zarządzenie wymogu dostosowania stanu istniejącego do założeń nowej ustawy. Ograniczenia te miałyby być wprowadzone w drodze uchwał będących aktami prawa miejscowego. Ostatecznie też rady gmin będą mogły wprowadzić opłatę reklamową od posiadania tablic i urządzeń reklamowych.
Samorządy na poziomie wojewódzkim zobowiązane zostałyby do wykonywania tzw. audytu krajobrazowego. Dokument ten miałby charakteryzować krajobraz na obszarze całego województwa, a jednocześnie określać zagrożenia dla zachowania wartości krajobrazowych. W audycie umieszczone zostałyby rekomendacje i wnioski dotyczące kształtowania i ochrony krajobrazu. Co jednak istotne ze względu na ich skuteczność, zapisy te miałyby być uwzględniane m.in. przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Jakkolwiek projekt samej ustawy, a także poszczególne jej wersje obejmujące poprawki danych komisji w Sejmie lub Senacie, pozostają powszechnie dostępne, w sprawie pojawiło się dużo nieścisłych informacji, ostrzegających przed nadchodzącym upadkiem firm z branży reklamowej, które wobec planowanych ograniczeń nie będą mogły prowadzić działalności na dotychczasowych zasadach. Alarm podniesiony przez przedstawicieli branży został jednak wstępnie odwołany na etapie prac legislacyjnych w Sejmie, gdy złagodzono restrykcje określone w projekcie ustawy. W dniu 20 marca Sejm przyjął projekt ustawy w wersji ograniczonej, która przewidywała zapisy, według których samorząd lokalny może uchwalić zakaz umieszczania wielkoformatowych reklam na budynkach, może nakazać zdjęcie nielegalnej reklamy, może też nałożyć grzywnę do 5 000 złotych, jednakże nie może podjąć realnej egzekucji tych nakazów poprzez możliwość nałożenia karnej opłaty administracyjnej sięgającej – według pierwotnego projektu – około 20 000 złotych.
Brak możliwości nałożenia kar administracyjnych praktycznie wyłączał skuteczność wprowadzonych regulacji, a to wobec całkowitej dysproporcji między dochodami osiąganymi z umieszczonych reklam, a wysokością grożącej grzywny, której górna granica miałaby wynosić około 5 000 złotych.
Mimo powyższego, wstępnego wyłączenia skuteczności ustawy, już podczas dalszych prac legislacyjnych w Senacie, wprowadzono poprawki przywracające kary administracyjne. Najważniejsza zmiana, jaką zaproponował Senat, dotyczy naliczania kar za nielegalne reklamy, według której wysokość tej kary byłaby 40-krotnością opłaty reklamowej, zależnej od stawek określonych przez samorząd lokalny.
Zgodnie z kolejną propozycją Senatu, karna opłata byłaby nakładana za czas, w którym właściciel reklamy zewnętrznej będzie ją likwidował. Kary miałyby być w pierwszej kolejności nakładane na podmioty, które umieściły reklamę, natomiast dopiero wówczas, gdy ich ustalenie nie będzie możliwe, karani mają być właściciele nieruchomości, na których reklamy zostały umieszczone.
Senat przyjął również poprawkę, która reguluje sprawę szyldów, jakie w przeciwieństwie do reklam mają być bezpłatne (jako tablice informacyjne o działalności gospodarczej prowadzonej np. w danym budynku lub na danej nieruchomości). Kolejna z poprawek porządkuje sprawę reklam przy drogach. Zakłada ona usytuowanie reklam nieprzytwierdzonych do gruntu przy drogach (czyli np. balonów reklamowych) na tych samych zasadach, jakie dotyczą obiektów budowlanych.
Ostatecznie pośród poprawek Senatu wprowadzono przepisy przejściowe, zgodnie z którymi reklamodawcy mieliby mieć 12 miesięcy na dostosowanie już istniejących reklam do wymogów tzw. ustawy krajobrazowej.
Na dzień dzisiejszy można więc zauważyć, że w ustawie, która przewiduje wprowadzenie zmian w szeregu innych aktów prawnych, na każdym etapie legislacyjnym wprowadzane są nowe rozwiązania, a dotychczasowe propozycje są naprzemiennie wycofywane i przywracane. Obserwując pracę polityków pozostaje mieć tylko nadzieję, że ich ambicje, a także zewnętrzne próby ingerencji w proces legislacyjny – zarówno ze strony skrajnych zwolenników, jak i skrajnych przeciwników ustawy – powolną na wypracowanie rozwiązań oczekiwanych przez społeczeństwo, a które jednocześnie nie będą wprowadzałaby zmian nieegzekwowalnych lub ograniczających możliwość prowadzenia działalności reklamowej w sposób zbyt daleko idący.
Na zakończenie – podsumowując starania zwolenników i przeciwników ustawy – warto też zwrócić uwagę, że poza uwagami, które odnoszą się do ewentualnych skutków finansowych po stronie reklamodawców – zarówno tych umieszczających reklamy legalnie, jak i tych, którzy robią to nielegalnie – w toku prac pojawiły już uwagi, zgodnie z którymi procedura nakładania opisanych wcześniej kar i grzywien miałaby pozostawać niekonstytucyjna. Należy się więc spodziewać, że nawet po wejściu w życie opisywanych regulacji, będę one podlegały nie tylko kontroli sądów administracyjnych, ale przede wszystkim kontroli przed Trybunałem Konstytucyjnym, który podda weryfikacji zakres proponowanych ograniczeń i zasady nakładania określanych sankcji za niewykonywanie nowych założeń w praktyce.
Mateusz Stelmach-Hawełka
Aplikant adwokacki w Kancelarii Golenia Hanusa Wojtyczek – Adwokaci w Krakowie
www.ghw.pl