Inwestorzy, nabywając prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, muszą upewnić się, że będą w stanie zagospodarować ją w wymagany umową sposób. Niedopilnowanie tej kwestii może wiązać się z dodatkowymi opłatami, a nawet rozwiązaniem umowy i odebraniem gruntu.
Prawo użytkowania wieczystego to instytucja prawa rzeczowego dająca prawo do nieruchomości, która w aglomeracjach miejskich jest przedmiotem ogromnego zainteresowania inwestorów. Grunty położone w atrakcyjnych częściach miasta są często oddawane w użytkowanie wieczyste, a deweloperzy z uwagą wyszukują okazje, by nabyć takie prawo celem realizacji swojego zamierzenia inwestycyjnego.
Obszerność materii dotycząca tego prawa powoduje, że nie sposób opisać wszystkich aspektów dotyczących procesu inwestycyjnego na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, natomiast na pewno warto skupić uwagę na kwestii możliwości realizacji inwestycji zgodnie z celem, na jaki grunt oddano w użytkowanie wieczyste.
Czym jest użytkowanie wieczyste?
Jego istota polega na tym, że chociaż właścicielem nieruchomości pozostaje Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego, użytkownik wieczysty może z niej korzystać w zakresie zbliżonym do zakresu uprawnień właściciela przez okres blisko stu lat.
Różnice między prawem własności a użytkowaniem wieczystym sprowadzają się właściwie do kilku odmienności. Użytkownik wieczysty, w przeciwieństwie do właściciela, jest zasadniczo ograniczony co do dopuszczalnego sposobu korzystania z gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste, a dodatkowo może zostać zobowiązany do zagospodarowania gruntu w określonym terminie pod rygorem utraty tego prawa. Prawo użytkowania wieczystego jest ograniczone w czasie, a po upływie okresu, na jaki zostało ustanowione, wygasa. Odmiennie od tego prawo własności daje najpełniejsze władztwo nad rzeczą i jest prawem bezterminowym. Kolejną odrębnością są również opłaty, do których zobowiązani są użytkownicy wieczyści. Poza pierwszą opłatą związaną z powstaniem użytkowania wieczystego, użytkownicy uiszczają opłaty roczne, a te z upływem czasu mogą podlegać waloryzacji. Dla skutecznego powstania lub przeniesienia użytkowania wieczystego niezbędne jest dokonanie tzw. konstytutywnego wpisu w księdze wieczystej. Takiej konieczności nie odnajdziemy przy przeniesieniu prawa własności, gdzie wpis do księgi wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny, tj. taki, który nie tworzy stosunku prawnego, lecz wyłącznie potwierdza uprzednie nabycie prawa.
Prawa użytkownika wieczystego są zbliżone do praw właściciela. Wspólne dla prawa użytkowania wieczystego oraz prawa własności pozostają: korzystanie z gruntu z wyłączeniem innych osób, swobodne rozporządzanie prawem oraz możliwość jego obciążenia. Prawo użytkowania wieczystego podlega egzekucji i dziedziczeniu. Przez cały okres trwania umowy użytkowania wieczystego Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego pozostaje właścicielem nieruchomości (wyjątkiem jest jednak sytuacja, w której na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste wzniesione zostają budynki lub inne urządzenia – prawo własności budynków i innych urządzeń wzniesionych na takim gruncie przez użytkownika wieczystego pozostaje wyłącznie przy nim).
Treść prawa użytkowania wieczystego wynika przede wszystkim z umowy ustanawiającej to prawo. Umowa ta określa między innymi, w jaki sposób nabywca prawa będzie korzystał
z przekazanych mu gruntów. Następnym kluczowym elementem jest zastrzeżenie terminów,
w jakich cele opisane umową powinny zostać zrealizowane. Warto też wspomnieć, że niegdyś ustalenia umowne poprzedzała decyzja administracyjna, w której określano podstawy ustaleń dla zawieranej umowy.
Realizacja właściwego celu we właściwym terminie
Wspomniane we wstępie odmienności użytkowania wieczystego i prawa własności, a konkretnie ograniczenia sposobów korzystania z gruntu, powodować mogą wiele komplikacji podczas realizacji procesu inwestycyjnego. Możliwości wykorzystania gruntu to z oczywistych względów jeden z głównych aspektów decydujących o nabyciu gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste, na którym miałaby powstać inwestycja.
Użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu jedynie w granicach określonych przez umowę. Najnowsze umowy dotyczące ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w sposób kompleksowy opisują kwestie celu i terminów jego realizacji, a nabywca prawa użytkowania – które jak wspomniano wcześniej, jest przedmiotem obrotu jak prawo własności nieruchomości – może dokonać precyzyjnej oceny przydatności danego terenu.
Zagospodarowanie nieruchomości przez użytkownika wieczystego z uchybieniem terminów wynikających z umowy powoduje stan, w którym właściwy organ może przedłużyć termin zagospodarowania nieruchomości w drodze zmiany umowy użytkowania wieczystego albo wyznaczyć dodatkowy termin jej zagospodarowania. Decyzje w tych sprawach pozostają uznaniowe, jednakże wskazując odpowiednie uzasadnienie, można przeprowadzić przejrzyste postępowanie prowadzące do wybrnięcia z tego problemu.
Kwestią, której rozwiązanie nie jest już tak oczywiste, jest zagadnienie realizacji inwestycji „zgodnie z celem” określonym w umowie. Problem jest tym poważniejszy, iż obecnie, w stosunku do najbardziej atrakcyjnych gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste, inwestorzy nie mają okazji zawierać nowych umów, ustalając określony cel i czas jego realizacji. Sytuacje te zdarzają się wówczas, gdy inwestorzy nabywają nieruchomość oddaną w użytkowanie wieczyste wiele lat temu. Problem powstaje wtedy, gdy zawarta przed laty umowa (ewentualnie wydana w tym zakresie decyzja stanowiąca o dalszych ustaleniach umowy) nie nakładała na użytkownika wieczystego jakiegokolwiek obowiązku zagospodarowania gruntu, bądź nie określiła go w sposób precyzyjny.
Szczególnie często problem ten pojawia się w przypadku użytkowania wieczystego powstałego z mocy prawa, w związku z tzw. uwłaszczeniem państwowych osób prawnych (szczególnie przedsiębiorstw państwowych). Obecnie procedura właściwa dla tych spraw regulowana jest przez art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 1997 Nr 115 poz. 741), zgodnie z którym państwowe i komunalne osoby prawne oraz inne uprawnione podmioty, które 5 grudnia 1990 roku posiadały określone grunty w swoim zarządzie, nabywały z tym dniem prawo użytkowania wieczystego tych gruntów oraz własność budynków, innych lokali i urządzeń wzniesionych ze środków własnych. Do dnia dzisiejszego wojewodowie, działając na podstawie wskazanej podstawy prawnej, potwierdzają decyzjami administracyjnymi, że określone podmioty nabyły użytkowanie wieczyste z mocy prawa w 1990 roku.
Powyżej opisany sposób powstania użytkowania wieczystego wygenerował wiele problemów, z którymi obecnie zmagają się kolejni nabywcy tego prawa. W 1990 roku nie istniały reguły, według których należałoby precyzyjnie ustalać sposób korzystania z gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste. Następnie na przestrzeni lat, mimo dookreślenia zasad opisywania takiego celu, częstokroć dalej wskazywany był on nieprecyzyjnie. Jaskrawym przykładem takiej sytuacji jest określenie celu wykorzystania gruntu jako „zgodnie z jego przeznaczeniem”. Tak nieoczywiste sformułowanie nasuwa wiele wątpliwości i może przysporzyć użytkownikowi wieczystemu poważnych kłopotów. Podstawowe pytanie dotyczy kwestii, czy przeznaczenie – właściwe dla danego gruntu – ma być oznaczane na moment przeprowadzanej inwestycji, czy też na dzień 5 grudnia 1990 roku (kiedy z mocy prawa powstało użytkowanie wieczyste), czy może jeszcze wcześniej, w dniu ustanowienia zarządu nieruchomością dla ówcześnie funkcjonującego przedsiębiorstwa państwowego.
Powyższy problem ma duże znaczenie praktyczne, ponieważ wykorzystanie gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste w sposób sprzeczny z celem, na jaki został oddany, stanowi naruszenie dające właścicielowi (Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego) możliwość zastosowania środków prawnych, a w tym także doprowadzenia do rozwiązania umowy o oddaniu w użytkowanie wieczyste i odebrania gruntu. Częściej spotykane jest jednak żądanie właściciela do uiszczenia dodatkowej opłaty, związanej ze zmianą treści umowy użytkowania wieczystego w części dotyczącej celu, na jaki oddano grunt do użytkowania. Opłaty te sięgają nieraz 20% wartości nieruchomości, a przez inwestorów postrzegane są jako konieczność uiszczenia wygórowanej i nieuzasadnionej opłaty dodatkowej.
Kiedy więc użytkownik wieczysty może liczyć się z ryzykiem zażądania przez właściciela nieruchomości uiszczania opłat związanych ze zmianą (lub doprecyzowaniem) celu, na jaki oddano grunt w użytkowanie wieczyste?
Trzeba rozróżnić kilka odmiennych stanów faktycznych, w których właściciel nieruchomości – Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego – domagają się uiszczenia dodatkowych opłat, a których możliwość wyznaczenia wydaje się wysoce wątpliwa.
W przypadku, w którym w danej umowie napisano, że grunt oddano do wykorzystania „zgodnie z jego przeznaczeniem”, a użytkownik chce (w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) przeprowadzić realizację inwestycji w postaci wzniesienia budynku usługowego, Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego domaga się uiszczenia dodatkowej opłaty wobec rzekomego zaniechania realizacji wyznaczonego celu. Wynika to z tego, że właściciel próbuje pobrać dodatkową opłatę w związku z brakiem wyraźnego wystąpienia w umowie sformułowania „pod zabudowę usługową”.
Kolejnym przypadkiem, jeszcze dobitniej uwidaczniającym istniejące ryzyko, jest sytuacja, w której w umowie opisano bardzo precyzyjnie, że grunt oddano wyłącznie do wykorzystania pod zabudowę przemysłową, a użytkownik chciałby, w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dopuszczającym wyłącznie zabudowę wielomieszkaniową, przeprowadzić realizację inwestycji w postaci wzniesienia budynku wielomieszkaniowego. Wobec treści aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może zrealizować celu opisanego umową użytkowania wieczystego. Nie przeszkadza to Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego domagać się uiszczenia dodatkowych opłat związanych z koniecznością zmiany treści umowy użytkowania wieczystego, która wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem od okoliczności niezależnych od użytkowania wieczystego – potencjalnego inwestora.
Ostatecznie warto również wskazać, że wątpliwa pozostaje sama kwestia pobierania przez właściciela jakichkolwiek dodatkowych opłat za „renegocjację” umowy użytkowania wieczystego, a to wobec regulacji, które dopuszczają pobranie jednorazowej pierwszej opłaty za ustanowienie prawa użytkowania wieczystego oraz dalszych opłat rocznych. Pobieranie tak wysokich opłat wątpliwe jest również z tego względu, że użytkowanie wieczyste we wspomnianych przykładach już jest ustanowione, a konieczne zmiany umowy wynikają z okoliczności niezależnych od użytkowania.
W przypadku sprzeciwu użytkownika wieczystego w sprawie uiszczenia dodatkowych opłat, właściciel podejmuje próby prowadzące do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przez sąd. Procesy te są kosztowne, ich wynik nie zawsze może zostać przewidziany, a ryzyko jest tym bardziej istotne, jeśli wziąć pod uwagę fakt, że sprawa wiąże się często z wielomilionowymi inwestycjami. Orzecznictwo Sądu Najwyższego w dużej mierze pozostaje korzystne dla użytkowników – w wielu wyrokach stwierdza się, że kwestia realizacji celu, na jaki oddano grunt, powinna być interpretowana w sposób liberalny. Doprowadzenie jednak do takiej oceny przez Sąd Najwyższy najczęściej na długo wstrzymuje realizację inwestycji.
Podsumowanie
Inwestor, nabywając prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, musi upewnić się, że będzie ją w stanie zagospodarować w wymagany umową sposób, przy zachowaniu przewidzianych terminów. W przeciwnym razie naraża się na rozwiązanie umowy i odebranie gruntu. Nieodzowne jest przeprowadzenie oceny stanu prawnego (due diligence) nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Wykonanie możliwie dokładnej analizy pozwala zminimalizować, a często całkowicie uniknąć problemów opisanych powyżej. W sytuacjach, które w praktyce sądów powszechnych pozostają rozstrzygane niejednolicie, wyniki audytu prawnego nieruchomości mogą przyczynić się do dokonania racjonalnego wyboru terenu pod zamierzenie inwestycyjne.
Mateusz Stelmach-Hawełka
Aplikant adwokacki w Kancelarii
Golenia Hanusa Wojtyczek
– Adwokaci w Krakowie
www.ghw.pl