Od kilku lat polskie gminy, głównie dzięki funduszom otrzymywanym z Unii Europejskiej, intensywniej realizują inwestycje drogowe. Mieszkańcy widzą jednak dopiero efekt końcowy w postaci nowych, szerokich, dobrze oświetlonych, ozdobionych zielenią ulic, nowych albo zmodernizowanych linii tramwajowych, wygodnych chodników, alejek rowerowych. Ale cały proces przeprowadzania inwestycji rozpoczyna się wiele lat wcześniej.
Pominiemy tutaj sprawy decyzji finansowych, przetargów, czy wykonywania robót budowlanych, powiemy za to kilka słów o innych „niewidocznych”, a nieraz żmudnych działaniach jednostek gminnych tj. o sposobach pozyskiwania praw do terenów niezbędnych pod zabudowę.
Problemu w zasadzie nie ma, gdy inwestycja jest realizowana na gruncie należącym już do gminy. Można tutaj wskazać przykład remontu istniejącej drogi wraz z modernizacją chodnika. W takim wypadku będąca zarządcą drogi właściwa jednostka gminna reprezentuje z reguły zarazem właściciela jako inwestora. Gmina więc inwestuje i prowadzi roboty budowlane na swoim terenie. Szczególnie istotną rolę w uregulowaniu stanu prawnego dróg, a ściśle – gruntów leżących w tzw. pasie drogowym dróg publicznych -odegrała niegdyś ustawa z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998, Nr 133, poz. 872, z późn. zmianami). To właśnie na mocy jej art. 73 ust. 1, nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawały we władaniu Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiąc ich własności, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Ten akt prawny uporządkował zastaną wówczas sytuację, do tego bowiem momentu istniał duży rozdźwięk pomiędzy faktycznym władaniem, a prawem do gruntów zajętych pod drogi publiczne.
Decyzje ZRID
Najczęściej jednak, gdy gmina przystępuje do realizacji inwestycji związanej z rozbudową sieci drogowej, sytuacja jest o tyle bardziej skomplikowana, że pojawia się konieczność pozyskania nowych gruntów. Z uwagi na uwarunkowania prawne, obowiązujące standardy i rosnące ciągle zapotrzebowanie na rozwój infrastruktury komunikacyjnej dla zintensyfikowanego ruchu samochodowego, prace budowlane związane z budową lub przebudową dróg publicznych wymagają zazwyczaj zajęcia nowych terenów. Na poszerzenie ulic, urządzenie alejek rowerowych, wykonanie podjazdów dla inwalidów, bezpiecznych skrzyżowań itp. potrzeba bowiem więcej miejsca.
Decydującą rolę odgrywa tu tzw. specustawa drogowa tj. ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej zwana: specustawą; tekst jednolity – Dz. U. 2013, poz. 687, z późniejszymi zmianami). Żeby dobrze rozumieć, o czym jest w niej mowa, w zakresie podstawowych definicji trzeba sięgnąć do ustawy z dnia 21 marca 1975 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 260, z późn. zmianami). Natomiast w zakresie nieuregulowanym odrębnie, specustawa przewiduje przede wszystkim odpowiednie stosowanie ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. 2013 poz. 1409, z późn. zmianami).
Na podstawie specustawy wydawane są decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tzw. decyzje ZRID. Decyzje te wydaje właściwy organ, na wniosek inwestora, który do wniosku musi dołączyć szereg dodatkowych dokumentów, w tym zwłaszcza opinii, wydawanych uprzednio przez inne organy również w przyspieszonym trybie. Specustawa bowiem z założenia w znacznym zakresie modyfikuje reguły kodeksu postępowania administracyjnego oraz innych ustaw z zakresu prawa administracyjnego, co podyktowane jest dążeniem do przyspieszenia procesu budowy dróg.
Do samego wniosku o wydanie decyzji ZRID, inwestor powinien w szczególności załączyć mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, co przygotowuje wywłaszczenia, do jakich dojdzie wraz z uzyskaniem przez decyzję ZRID waloru ostateczności. Zgodnie bowiem z art. 11f ust. 1 pkt 5 i 6 specustawy, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera między innymi zatwierdzenie zaproponowanego przez inwestora podziału nieruchomości oraz oznaczenie nieruchomości, które stają się własnością gminy. Ostateczna decyzja ZRID jest zarazem podstawą wpisu w księgach wieczystych zmian prawa własności (czyli ujawnienia wywłaszczenia, do jakiego na rzecz inwestora doszło mocą decyzji ZRID). Stronom przysługuje odwołanie od decyzji do organu wyższego stopnia, przy czym odwołanie to ma być rozpatrzone w terminie 30 dni, a ewentualne późniejsza skarga do sądu administracyjnego – w terminie dwóch miesięcy.
Z punktu widzenia prywatnych właścicieli nieruchomości szczególnie ważne jest to, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to w praktyce, że wskutek wydania decyzji ZRID, droga może zostać zlokalizowana w terenie, dla którego obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej inwestycji. W tym sensie właściciel nieruchomości albo potencjalny inwestor nie może zatem w pełni polegać na obowiązujących dokumentach planistycznych i zawiadomienie o toczącym się postępowaniu w sprawie decyzji ZRID może być dla niego niemiłym zaskoczeniem.
Co z pieniędzmi?
Ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone następuje w osobnym postępowaniu administracyjnym, wszczynanym po zakończeniu postępowania w sprawie decyzji ZRID. Do ustalenia i wypłacenia odszkodowania stosuje się co do zasady odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, chociaż z pewnymi modyfikacjami. I tutaj właśnie pojawiają się dodatkowe informacje ważne dla osób, które zostają wywłaszczone w trybie specustawy. Dwie informacje dobre i jedna zła.
W przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją ZRID wyda tę nieruchomość niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu zawiadomienia o wydaniu decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, od dnia doręczenia mu postanowienia o nadaniu decyzji rygoru natychmaistowej wykonalności albo od dnia w którym decyzja ZRID stała się ostateczna, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Z kolei w przypadku, gdy decyzja ZRID dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny, wysokość odszkodowania, o którym mowa wyżej, przysługującego dotychczasowemu właścicielowi zamieszkałemu w tym budynku albo lokalu, powiększa się o kwotę 10.000 zł.
Druga dobra wiadomość jest taka, że w przypadku, jeżeli przejęta została tylko część nieruchomości, a pozostała jej reszta nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia na wniosek właściciela także tej reszty nieruchomości.
Zła wiadomość jest natomiast taka, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie specustawy, trwa nieraz kilka lat…
Poza specustawą
W przypadku, gdy inwestycje wymagają pozyskania niewielkich terenów, ich właściciele mogą próbować negocjować z gminą i zawrzeć porozumienie w sprawie ustanowienia na jej rzecz służebności na podstawie art. 285 i nast. kodeksu cywilnego. W praktyce gminy dopuszczają takie rozwiązanie wyłącznie na zasadzie ustanowienia na ich rzecz służebności bezterminowo i za zapłatą jednorazowego odszkodowania.
Możliwe jest także ustalenie z jednostką zarządzającą drogami gminnymi zasad wydzierżawienia fragmentu działki na potrzeby gminne. Jest to jednak rozwiązanie stosowane zupełnie wyjątkowo, bowiem jednostki gminne – co zrozumiałe – preferują rozwiązania trwałe, podczas gdy dzierżawa, ze swej istoty, rodzi stosunek zobowiązaniowy tylko na pewien czas.
Oczywiście dużą rolę dla kształtu przyszłej sieci komunikacyjnej w miastach mają miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, bo zarówno tu, gdzie inwestycje z kasy miejskiej są już planowane, jak i dla obszarów, gdzie gmina sama inwestować nie zamierza, w uchwalanych planach przewiduje się jednak zawsze określony przebieg infrastruktury drogowej. O tym właściciel nie jest indywidualnie zawiadamiany, zatem teoretycznie o tym, że na części jego nieruchomości możliwa jest realizacja jedynie drogi, może się dowiedzieć dopiero wtedy, gdy sam będzie planował zabudowę swojej niezabudowanej działki. Wiąże się z tym oczywiście kwestia odszkodowań za obniżenie wartości nieruchomości, ale to jest już osobne zagadnienie, przekraczające znacznie ramy niniejszego artykułu.
Adwokat Michał Wojtyczek
Golenia Hanusa Wojtyczek
– Adwokaci w Krakowie
www.ghw.pl